智库要论丨马海涛：以更加积极的财政政策应对外部不确定性

日前召开的中共中央政治局会议(huìyì)在科学分析当前(dāngqián)经济形势的基础上，提出“以高质量发展的确定性(quèdìngxìng)(quèdìngxìng)应对外部环境急剧变化的不确定性”，并强调“要加紧实施更加积极有为的宏观政策”。当前，我国财政具有充足的储备工具和巨大的政策空间，用好用足更加积极的财政政策既(jì)是对我国财政政策空间的正确认识与有效利用，也是应对总需求不足的准确(zhǔnquè)回应，有利于(yǒulìyú)以内部的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性对我国经济的不利冲击。 当前我国经济运行面临(miànlín)的外部冲击与不确定性 当前国际形势深刻演变，科技(kējì)与产业竞争日趋激烈，外部环境(wàibùhuánjìng)的不确定性显著上升。在此背景下，需持续跟踪外部环境变化，准确把握国际格局演变趋势，动态研判风险挑战与发展机遇，为科学决策(kēxuéjuécè)和战略谋划提供(tígōng)有力支撑。 一是贸易保护主义抬头，出口压力(yālì)加大(jiādà)。美国所谓“对等(děng)关税政策”放大经贸不确定性(bùquèdìngxìng)，冲击出口、产业链及外部市场。一方面，“对等关税政策”抬高我国商品进入美国市场的(de)门槛，削弱价格优势，部分对美依赖度高的行业如机械、电子等出口压力上升(shàngshēng)，企业盈利(yínglì)能力和产业链稳定性面临挑战。另一方面，美国滥施关税对世界经济造成(zàochéng)系统性冲击。短期内，反复无常的关税政策打乱全球供应链，长期内，美国“对等关税政策”公然违背WTO多边贸易规则，破坏国际经贸(guójìjīngmào)秩序，不仅推高全球贸易成本，更削弱了国际社会对自由贸易体系的信心。此外(cǐwài)，全球需求疲软带来连锁冲击。在不确定性加剧的背景下，企业投资意愿低迷，家庭消费倾向转向保守储蓄，进一步(jìnyíbù)抑制本已放缓的全球经济增速，国际货币基金组织（IMF）认为贸易政策的不确定性预计(yùjì)将(jiāng)持续到2025年和2026年，其(qí)对2025年世界经济增长预期从今年1月预测(yùcè)的3.3%下调至2.8%，我国出口将面临终端需求不足、中间品订单减少和外部市场不稳定等多重压力。 二是产业链供应链重构，制造业(zhìzàoyè)外迁风险上升(shàngshēng)。当前，中国制造业外迁存在脱钩断链与技术(jìshù)封锁两大风险。一方面，脱钩断链主要表现(biǎoxiàn)为发达国家企图通过(tōngguò)中低端(zhōngdīduān)产业分散(fēnsǎn)布局实现全球供应链“去中国化(zhōngguóhuà)”，欧美日等发达国家通过布局“印太战略”、提升关税壁垒，力求与中国产业链供应链脱钩，巩固其全球制造业的中心地位；印度与越南等东南亚发展中国家则以更多的优惠政策和更低的成本承接(chéngjiē)中低端制造业转移，希望通过对(duì)中低端产业的进口替代战略增强供应链自主化，减少对中国的依赖。另一方面，技术封锁主要表现为发达国家对中高端(gāoduān)(gāoduān)产业回流与技术垄断，以及在中低端产业核心环节上实施技术封锁措施。发达国家“回流中高端制造”+“限制高端制造流出”与发展中国家“吸引低端制造流入”+“向中端制造攀升”同时发生，中国制造业受到“双向挤压”。 三是金融市场波动加剧(jiājù)，外部冲击风险上升。一方面，受经济(jīngjì)和政治不确定性影响(yǐngxiǎng)，全球金融市场避险情绪上升，将加剧我国跨境资本流动的波动性。另一方面，金融制裁与资本市场限制增加我国企业融资难度。特朗普政府通过(tōngguò)强化对我国企业在(zài)美上市的监管，限制部分企业在美融资，同时提高对我国金融机构的合规(héguī)要求，加剧我国资本外流压力，并(bìng)在短期内增加人民币贬值压力。此外，金融风险存在多渠道外溢。特朗普关税政策不仅影响实体经济，还会(háihuì)通过汇率、资本流动等(děng)渠道对金融市场产生冲击，外部风险进一步传导并积聚至国内金融体系，进而导致股市、债市和房地产市场出现波动。 更加积极的财政政策是提升高质量发展确定性的关键举措(jǔcuò) 面对外部冲击，更加积极的(de)财政政策是对我国宏观政策空间的科学认识与有效利用，其实施能够增强市场信心(xìnxīn)，提振(tízhèn)消费与投资，提升经济高质量发展的确定性。 第一，更加积极的(de)财政政策(zhèngcè)是应对总需求(xūqiú)不足的准确回应(huíyìng)。去年年底召开的中央经济工作会议指出“我国经济运行仍面临(miànlín)不少困难(kùnnán)和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较(jiào)多”，今年的《政府工作报告》将“大力提振消费、提高投资效益，全方位(quánfāngwèi)扩大国内需求”列为(wèi)年度工作任务之首。面对“外部冲击影响(yǐngxiǎng)加大”的形势，全方位扩大内需不仅是对当前经济形势的精准判断，更是(gèngshì)提升高质量(gāozhìliàng)发展确定性的关键之举。一方面，更加积极的财政政策通过加大支出强度、加快支出进度能够“立竿见影”地调整居民和企业行为，直接拉动社会总需求。另一方面，实施地方政府一揽子(yīlǎnzi)化债政策、加快解决地方政府拖欠企业账款(zhàngkuǎn)与持续巩固房地产市场稳定态势等一系列重要举措直击风险核心，传递出政府应对经济不确定性的信心，将有效(yǒuxiào)稳定市场预期(yùqī)，增强居民和企业对经济发展的信心，刺激消费和中长期投资需求。同时，在低利率市场环境下，经济面临市场主体需求收缩、信贷意愿不足的问题，更加积极的财政政策有利于畅通货币政策向实体经济的传导路径，即通过合理使用赤字空间与债务工具将金融系统内部的流动性导出，将私人储蓄引导到公共(gōnggòng)项目中用于实际的工程建设从而转化为公共投资，形成实际的工程量、就业量，最终创造(chuàngzào)有效需求。 第二，更加积极的(de)财政政策是对我国(wǒguó)财政政策空间的科学认识与有效利用。一方面(yìfāngmiàn)，我国政府(zhèngfǔ)债务率尚处于(chǔyú)较低水平。据国际货币基金组织（IMF）统计(tǒngjì)，2023年末，G20国家平均政府负债率高达118.2%，G7国家平均政府负债率更是达到123.4%。其中，日本政府负债率高达249.7%、美国为(wèi)118.7%、英国(yīngguó)为100%、印度为83%、德国为62.7%。反观我国，政府负债率仅为67.5%，在国际上处于较低水平，财政政策仍有较大发力空间。另一方面，我国特有的财政金融(jīnróng)体制赋予了我国政府更高的举债限度。国有金融企业在金融市场中占据核心地位，并且(bìngqiě)由财政部门履行(lǚxíng)对国有金融资本出资人(chūzīrén)的职责，这是我国金融体系与西方发达金融市场相比最为显著的特征。目前(mùqián)，我国政府债券的主要认购者和持有者是国有商业银行，这种特殊安排能够确保政府债券募集失败的情况不会出现(chūxiàn)。同时，借助中央金融企业以及中央银行的一级交易商制度，我国还能基本实现对金融市场流动性有效控制和预期引导(yǐndǎo)。这使得大量(dàliàng)政府债券的发行不会引发短期流动性紧张，更不会导致政府债券偿付困难。 用(yòng)好用足更加积极的财政政策 用好用足更加积极的财政政策既要强化财政支出导向，注重惠民生、促(cù)消费、增后劲，也要加强财政政策与货币政策的协调配合，打好政策“组合拳”，提升宏观调控整体效能，促进(cùjìn)高质量发展不断取得(qǔde)新成效(chéngxiào)。 第一，强化财政支出导向，更加(gèngjiā)注重惠民生、促消费、增后劲。一是强化对重点(zhòngdiǎn)(zhòngdiǎn)群体的(de)消费保障。聚焦中低收入(shōurù)群体、灵活(línghuó)就业人员、多孩家庭等重点人群，支持地方设立定向消费补贴(bǔtiē)、生活救助和临时性支持项目，增强政策直达性和托底功能。同时，推动财政资金更有针对性地用于(yòngyú)以旧换新(yǐjiùhuànxīn)、育儿减负、住房改善等民生类支出领域。二是强化就业支持与收入导向，拓展重点群体增收路径。聚焦高校毕业生、农村转移劳动(láodòng)力等重点人群，推动以工代赈、公益性岗位、技能培训等项目落地，扩大基层和新兴领域就业容量。鼓励地方通过(tōngguò)岗位补贴、创业扶持、融资贴息等方式，引导中小微企业吸纳就业，打通经营性与劳动性收入协同增长的机制，夯实居民消费的收入基础。三是加快政府(zhèngfǔ)债券发行与使用进度，并加快落实债务置换(zhìhuàn)政策，腾出更多财力(cáilì)空间(kōngjiān)用于“两重”项目建设和“两新”政策实施，加速释放国内投资和消费需求。四是注重弥补财政支出短板。更加积极的财政政策要聚焦科技创新、现代化产业体系建设、深入(shēnrù)实施新型城镇化战略行动、区域协调发展与生态文明建设等重点领域和重点战略的发展，推动新旧动能平稳接续转换，夯实经济长期稳定发展的基础。 第二，加强(jiāqiáng)财政政策(cáizhèngzhèngcè)与货币政策的(de)(de)协调配合，打好(hǎo)政策“组合拳(zǔhéquán)”。财政政策与货币政策的协调配合，不仅是短期内应对经济波动的有效手段，更是实现长期经济稳定和可持续增长的重要保障，需要统筹财政政策与货币政策制定和执行全过程，提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度。一方面，既要以(yǐ)更加积极(jījí)的财政政策撬动引导(yǐndǎo)社会(shèhuì)资金投资预期，合理安排债券发行，以政府(zhèngfǔ)投资有效带动更多社会投资，将适度(shìdù)宽松的货币政策释放的流动性导入实体经济，以公共投资的形式创造新的总需求，也要通过财政贴息、政府性融资担保体系增信等财政性信贷方式，加大对中小微企业的支持(zhīchí)力度。同时(tóngshí)，财政部门需要集中调控债务资金的去向和实际工程进度，尤其是要注重加快专项债发行使用和项目建设进度，推动形成更多的实物工作量，加快将货币资金转化(zhuǎnhuà)为实际产出，使得债务拓展所导致的货币扩张速度与实体经济的增速相匹配，从而实现供给与需求更高水平的动态平衡(dòngtàipínghéng)，降低整体通货膨胀发生的可能性。另一方面，央行需要适时降准降息，保持流动性充裕，通过适度的流动性管理来支持更加积极的财政政策实施，避免(bìmiǎn)财政活动对金融市场(jīnróngshìchǎng)的流动性冲击。特别是在政府债券发行期间，央行要通过公开市场操作，缓解因国债发行吸收资金所带来的市场资金紧张(zījīnjǐnzhāng)，为财政政策的有效实施提供支持，同时确保经济增长所需的资金保障。 （作者系中央财经大学校长(dàxuéxiàozhǎng)、党委副书记、教授） 总 监 制丨(gǔn)车海刚 监 制丨(gǔn)陈 波 王 彧 杨玉洋 主(zhǔ) 编丨毛晶慧 编 辑丨谷 云